洪铉翼：俄乌冲突背景下韩国的国家战略环境变化及政策建议
作者：洪铉翼(HONG Hyunik)，现任韩国世宗研究所首席研究委员，国立外交院前任院长。曾历任过青瓦台国家安全室政策咨询委员、联合参谋本部政策咨询委员、京畿研究院理事、京畿道和平政策咨询委员会委员、KB金融咨询委员、韩国政治学会副会长、总统咨询政策企划委员会委员、会外交活动咨询委员会委员、南北关系发展委员会委员、民主和平统一咨询会议咨询委员、世宗研究所安全研究室长、外交战略研究室长等。
摘编：洪铉翼，“俄乌冲突背景下韩国的国家战略环境变化及政策建议”，韩国世宗研究所编《世宗政策研究》，2023年11月号。
01
对俄乌冲突背景下韩国的国家战略环境变化的认识
虽然这场冲突在欧亚大陆的另一端发生，但朝鲜半岛接壤的俄罗斯就是直接当事国，而且对韩国国家战略产生巨大影响的美国深深介入到俄乌冲突，中国也在高度关注。在这种背景下，俄乌冲突加快推动国际秩序“新冷战”阵营对立结构的重组。换言之，俄乌冲突的影响下，刺激了韩美日安全合作加强和中朝俄之间的互动，助长了双方之间利益矛盾和对立，导致韩国难以推进解决朝核问题和实现朝鲜半岛和平与稳定的这一国家大战略。
尤其是俄乌冲突促使朝鲜放弃与美国谈判，并发展核导力量。那是因为，乌克兰曾经依靠美国、俄罗斯和其他大国的保证而放弃了核计划，但结果遭到了进攻，自身也难保。同时，俄乌冲突还给朝鲜提供了“独立自主”的空间，使其能够克服美国以及其他国际社会实施制裁所造成的政治、外交、经济上的困难。朝鲜将俄乌冲突视为自身发展的机会，加强与中国和俄罗斯的关系，通过发射各种导弹和侦察卫星，试图发展更先进的导弹和远程导弹技术。
与此相比，韩国在中美竞争及美俄对抗、中朝俄加强互动等面临外部安全环境的叠加变化。加上“新冷战”趋势下，韩国并不具备独立的核威慑能力，其安全形势日益岌岌可危。
2022年5月上台的尹锡悦政府提倡以“全球中枢国家”为目标的外交，并提出“大胆构想”作为对朝政策，还发表了“自由、和平与繁荣的印太战略”，扩大了文在寅政府时期“新南方政策”的外延。
首先，“全球中枢国家”目标并不是为了促进韩国的自立和自主，而是以所谓自由、民主、人权和法治等价值观为导向，推动倾向于韩美同盟、加强韩美日之间安全合作，并与美国的全球战略保持一致。
2023年4月，韩美两国首脑发表《华盛顿宣言》，双方成立了“核磋商小组”（NCG），并增强了美国战略资产在韩国的部署力度，重点是加强美国对韩国的延伸威慑力。但是作为其代价，尹锡悦总统公开宣布放弃核开发，保留核能自主权，将作战控制权移交也无限期推后，对美的战略依赖性明显增强。特别是美国长期以来希望的韩日关系正常化，韩国单方面的让步而实现，搁置了韩日关系的各种悬案问题，推进了韩美日三边安全合作。同时，也导致了中朝俄三边关系的强化。
尹锡悦政府的“大胆构想”也是以朝鲜无核化为前提条件，所以这不禁让人想起李明博政府时期未能举行一次朝韩对话的“遗憾”经历。李明博政府虽然奉行“互利共赢”，但实际上推行的是以“无核、开放、3000”为基调的对朝政策。
迄今为止，不仅是朝美对话，连举行韩朝对话的迹象都看不到，相互间的互不信任、敌意和对立正在加剧。因此，当前很难指望为和平统一奠定基础，更不能说实现国家和平统一的战略目标了。虽然尹锡悦政府的“印太战略”也强调不针对特定国家，但印太战略这一概念本身就是指美国围堵和遏制中国的全球战略。
换而言之，尹锡悦政府热衷于加强韩美同盟、韩日关系正常化及韩美日安全合作，而且本着这些原则展开对朝强硬政策，朝鲜半岛的对立局面是必然的结果。因此，韩国所谓“国家安全、经济发展、和平统一”三大国家战略课题都面临着严重的冲击。
当前，韩俄关系已经因韩国参与对俄制裁而受到损害，中韩关系也在逐渐疏远。韩朝对话完全中断的状态下，相互之间的不信任和敌意也在迅速上升，随时都有可能发生偶发性武力冲突的安全危险和风险。因此，即使是小规模冲突，都有可能演变成局部战争，甚至战争。
经济情况来看，韩国的对外贸易从2022年3月开始连续15个月出现赤字后，从2023年6月开始出现顺差，9月出现了37亿美元的贸易顺差。但从其内容上来看，可以说是一种衰退型顺差。其实，出口下降，但进口下降更多，所以出现了贸易顺差。直到今年10月份出口才出现增长，这是自2022年2月一来20个月中首次同时出现“出口顺差”和“贸易逆差”。因此，韩国的对外贸易是否已进入全面复苏阶段，还有待观察。
02
政策建议
目前的国际秩序是“新冷战的多层多极秩序”，阵营之间的安全对立和超越阵营的竞争和合作并行进行，美国国力相对下降，而属于第三世界的“全球南方”作用在有所上升。与其说是“新冷战”，不如说是“新冷战趋势下的多极秩序”更合适。尹锡悦政府似乎是以新冷战秩序已经确立为前提展开其对外政策，但中国和美国在最大限度实现本国利益的基础上，都在推进务实外交。其实，与美苏冷战相比，其他国家也在美国和中国获得利益的同时，努力提升本国的自主性。因此，当前的国际政治秩序并不是单纯的零和博弈，而是多方复杂的博弈。
更何况，韩国作为一个“分裂国家”，又是一个无核国家，也面临着核安全的威胁。在这种情况下，韩国最重要的国家目标——加强遏制能力、维护朝鲜半岛和平与稳定、以及未来国家安全目标——和平解决朝核问题、构建朝鲜半岛和平体制，逐步实现和平统一，等等，都应该认识到需要得到中俄两国的协助和合作。
第二，当美国提倡人类普遍价值时，尹锡悦政府支持并加入美国的行列是可取的。但是韩国政府走在美国以及其他西方发达国家的前面，倡导和实施这些价值观似乎并不可取的。在增进韩美及韩美日合作的同时，应该慎重地展开所谓价值观外交，尽可能与中国保持友好关系，在俄乌冲突结束后尽快与俄罗斯恢复友好关系，与不参与对俄制裁的多数“全球南方”国家建立更加积极的友好合作关系。
第三，要清醒认识和判断朝鲜如何理解和应对俄乌冲突以及朝俄关系的发展变化。
虽然通过2023年4月发表的《华盛顿宣言》，韩美双方成立了“核磋商小组”（NCG），旨在整合韩国和美国的核作战体系，美国战略核潜艇一艘经常停靠在韩国釜山附近。但该“核磋商小组”尚未完成很多具体细节工作，美国的战略核潜艇也在停靠几天后离开韩国。因此，虽然核威慑确实得到了加强，但还远未能发挥全面作用。美国的延伸威慑应该不仅让韩国领导人放心，也让韩国国民放心，让他们不惧怕来自任何国家的核攻击，从而认识到没有必要在韩国发展核武器。
在2024年11月美国大选之前，美韩之间的“核磋商小组”将设立一个常设秘书处，并每年举行多次工作会议，以确定“核磋商小组”的主要任务，包括密切共享信息清单、联合规划准则、开展演习的方式（包括沙盘推演和模拟演习）、演习程序、在受到核威胁或即将使用核武器时进行首脑磋商的程序以及保护战略资产的程序，等等。不仅在战略发展方面，而且在规划和执行方面都需要加强双边合作，美国的战略核潜艇除了偶尔停靠韩国港口外，还需要有更大能见度的实际性措施。
第四，面对任何外部威胁，韩国应迅速而果断采取措施，认识到韩国的决心和能力。同时，面对国家战略环境的变化，应该尽量减少对美军的依赖，以“韩国安全由我们来守护”的觉悟，充分发展和维持自身的自主国防能力。
第五，虽然韩美两国政府一直表示向朝鲜敞开对话之门，但似乎没有找到有效解决半岛问题的答案。特别是俄乌冲突爆发以后，朝鲜方面认为，即使与美国达成协议，如果放弃核武器，也有可能遭到攻击和侵略。而且，拜登政府虽然强调无条件对朝对话，但没有拿出诚意和具体姿态，所以让朝鲜方面很难看到美国的谈判诚意，只能无视。
韩国政府重新分析，特朗普时期朝美之间为何达成一系列协议的原因，应该向美国提议，先采取对朝友好姿态。如果朝美之间重启对话，朝韩对话自然会得到动力，半岛局势也会得到缓和。
另外，韩国政府也应努力在加强国家安全的同时，更加积极主动的向朝鲜提供人道主义援助或帮助，考虑到朝鲜的安全困境，提出朝韩对话与合作的真是意愿，从而展示其管理和控制半岛危机的努力和能力。
第六，尹锡悦政府要想解决朝韩关系中人道主义问题，取得成果的途径应首先恢复朝韩对话，并通过谈判提供适当补偿，而不是单方面要求朝鲜改善人权，试图通过制裁和国际社会施压来实现。
第七，韩国应清醒认识，美国经常在中俄核心利益相关问题上发言，而在符合韩国国家利益的问题上却保持沉默，这似乎是不公平的。韩国政府应该促进和保护韩国的国家利益，明确指出美国拉拢“价值观共享国家”遏制中国的做法，这不仅损害了这些“价值观共享国家”的利益，也损害了韩国自身的经济利益。美国声称维护基于规则的国际秩序，但却违反世界贸易组织（WTO）的国际规范。
外交的本质是相互交换和交易，所以在维持和发展友好关系的同时，尽可能地减少成本付出，最大限度获益才是“美德”。特别是像高丽王朝时期徐熙所说的“一言九鼎”一样，通过给予称赞和祝福，获得最大限度实际利益才是最卓越的能力。韩国政府不妨从这个角度出发，应重新审视对美国和日本的关系。
第八，如果韩国调整对外战略，遵循朝韩间相互威胁减少和同时行动原则，将包容、对话、外交等努力有机结合起来。同时，以韩美同盟为基轴，适当谋求韩美日安全合作，而且与中国和俄罗斯建立友好关系，韩国外交应追求朝鲜半岛稳定与和平、构建和平机制、促进双边互利合作的良性循环外交。
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